疫情沖擊下，積極財(cái)政政策怎樣更加積極有為？當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)財(cái)政貨幣政策的協(xié)調(diào)。財(cái)政政策通過“三支箭”把總量推上去，這只是第一步。第二步，在使用過程當(dāng)中要金融化、市場(chǎng)化，放大財(cái)政資金的杠桿效率

2020年的“積極財(cái)政政策三支箭”提高赤字率、增加地方債、發(fā)行抗疫特別債的共同目標(biāo)都是提升總需求水平。

長(zhǎng)期以來，財(cái)政政策和貨幣政策的分工格局是：財(cái)政政策主要管結(jié)構(gòu)，貨幣政策主要管總量。疫情之下，這一情況正在改變。

為了保護(hù)與恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，美聯(lián)儲(chǔ)在貨幣政策方面運(yùn)作頻頻，除了把利率幾乎降到0、重啟qe之外，還大量使用了結(jié)構(gòu)性貨幣政策，如重啟商業(yè)票據(jù)的融資支持，創(chuàng)設(shè)一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)的借貸便利，購(gòu)買投資級(jí)的企業(yè)債，創(chuàng)設(shè)市政流動(dòng)性便利等等。特別是其推出的主街貸款計(jì)劃，支持對(duì)象是員工不超過1.5萬(wàn)人、2019年?duì)I業(yè)收入不超過50億美元的企業(yè)。

這是一個(gè)非常明顯的結(jié)構(gòu)性貨幣政策，而且美國(guó)財(cái)政部為此提供擔(dān)保，承擔(dān)了大部分的風(fēng)險(xiǎn)。

無(wú)獨(dú)有偶，中國(guó)央行在6月1日也有一個(gè)《關(guān)于加大小微企業(yè)信貸支持力度的通知》，明確說要按照季度購(gòu)買符合條件新發(fā)放的普惠小微企業(yè)信用貸款的40%，期限不少于6個(gè)月。這個(gè)跟美國(guó)主街非常類似，都是由央行直接買貸款，宣傳上講是“創(chuàng)新直達(dá)民營(yíng)企業(yè)的貨幣政策工具”。

（1）

“結(jié)構(gòu)性貨幣政策”這個(gè)說法很吸引眼球。查閱一下文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)早在2014年以后，中國(guó)結(jié)構(gòu)性的貨幣政策工具就快速發(fā)展，到現(xiàn)在已形成了一個(gè)由多種多樣工具組合而成的體系。中央銀行在進(jìn)行宏觀調(diào)控、貨幣吞吐的時(shí)候，主要使用的工具是貨幣發(fā)行、存款準(zhǔn)備金、基準(zhǔn)利率、再貸款、再貼息、公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)、窗口指導(dǎo)等。

但是2014年以來，隨著外匯占款的下降，央行發(fā)行貨幣的方面開始變得更加主動(dòng)，也由此創(chuàng)設(shè)了很多有結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)的貨幣政策工具。比如降準(zhǔn)，這是常規(guī)的總量工具，但定向降準(zhǔn)就大大增加了結(jié)構(gòu)性調(diào)整功能，央行可以根據(jù)需要，在不同的時(shí)間、不同的地點(diǎn)、針對(duì)不同的對(duì)象使用定向降準(zhǔn)這一方式，這是有強(qiáng)烈結(jié)構(gòu)性特征的。

另外，還有廣為人知的麻辣粉（mlf）、酸辣粉（slf）、特麻辣粉（tmlf）等，都是結(jié)構(gòu)型貨幣政策。可以說，在貨幣政策這一塊，圍繞結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具已經(jīng)形成了一個(gè)體系，其中的政策工具琳瑯滿目。有研究者系統(tǒng)地將目前中國(guó)的結(jié)構(gòu)型貨幣政策工具分為四類。

第一類，以降準(zhǔn)為工具基礎(chǔ)的定向降準(zhǔn)操作。具體形式有普惠金融定向降準(zhǔn)、小微企業(yè)支持定向降準(zhǔn)等。

第二類，以央行貸款為工具基礎(chǔ)的再貸款和再貼現(xiàn)。具體包括“五行業(yè)、四品種”等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向的再貼現(xiàn)，以及今年推出的再貸款支持民企債券融資工具等。

第三類，以公開市場(chǎng)操作為工具基礎(chǔ)的流動(dòng)性管理工具，具體包括slo、cbs等。第四類，以定向流動(dòng)性投放為工具基礎(chǔ)的各種借款便利，具體包括slf、mlf、tmlf、tlf和psl等。

我們一般形成的概念是“財(cái)政政策管結(jié)構(gòu)”。當(dāng)然，財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)性特征是非常明顯的，財(cái)政部門長(zhǎng)期以來都把“調(diào)結(jié)構(gòu)”作為自己的主要使命和主要工作任務(wù)。

具有結(jié)構(gòu)性特征的財(cái)政政策工具數(shù)不勝數(shù)，可以根據(jù)任何一個(gè)時(shí)期主要任務(wù)——如扶貧、環(huán)保、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展等——使用各種各樣的財(cái)政政策工具。

當(dāng)然，所有這些工具還不外乎是收入工具、支出工具和債務(wù)工具三大類別的靈活運(yùn)用。比如海南搞自貿(mào)港，就給出了前所未有的優(yōu)惠政策，甚至?xí)诙愔粕献龃蠓鹊恼{(diào)整和改變。所以結(jié)構(gòu)型的財(cái)政政策是不缺的。

（2）

但是，財(cái)政政策有總量特征嗎？執(zhí)行了調(diào)節(jié)總量的任務(wù)了嗎？財(cái)政政策的總量功能是我們沒看到還是它本身不存在？

查閱一些資料，發(fā)現(xiàn)實(shí)際上這些年財(cái)政的總量調(diào)節(jié)的使命從來就沒有退出過，相反還非常明顯。支出工具方面，自2008年以來，財(cái)政支出的增速大部分年份遠(yuǎn)高于gdp增速，增加的態(tài)勢(shì)很明顯。如下圖所示。

債務(wù)方面：

一是中央政府的赤字率不斷走高，一般都認(rèn)為多年來我國(guó)的財(cái)政赤字在3%以內(nèi)，但實(shí)際上按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)的口徑，2019年大概是在5%左右（圖2）。即隨著這些年來gdp的增速走低，財(cái)政赤字率則一路走高，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

二是地方政府債務(wù)這一塊，不僅有一般債，還有專項(xiàng)債，甚至還有隱性債，加起來增長(zhǎng)的速度也是非常驚人的。以專項(xiàng)債為例，2015年引入時(shí)，當(dāng)年只發(fā)行了1000億元，但到2020年已經(jīng)是3.75萬(wàn)億元了，速度和總量都非常驚人。收入工具方面。2015年以后，基本上每年是1萬(wàn)億元左右的規(guī)模減稅降費(fèi)，2019年是2.36萬(wàn)億元，今年是2.5萬(wàn)億元。不管這些減稅政策是結(jié)構(gòu)性的還是普惠性的，是長(zhǎng)期性的還是階段性的，總之減稅降費(fèi)大大抬升了整個(gè)社會(huì)的總需求水平。

從以上幾方面來看，中國(guó)財(cái)政政策在致力于調(diào)整結(jié)構(gòu)的同時(shí)，其總量特征非常明顯。

在疫情沖擊之下就更明顯了，今年所謂的“積極財(cái)政政策三支箭”——提高赤字率、增加地方債、發(fā)行抗疫特別債——的共同目標(biāo)都是提升總需求水平。所以我認(rèn)為，財(cái)政、貨幣政策的傳統(tǒng)分工格局已經(jīng)發(fā)生變化，財(cái)政政策既管總量也管結(jié)構(gòu)，貨幣政策既管總量也管結(jié)構(gòu)。圍繞著宏觀調(diào)控這一共同目標(biāo)，雙方各有所長(zhǎng)，也各有所短。

疫情沖擊之下，積極的財(cái)政政策怎樣才能更加積極有為？當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)財(cái)政貨幣政策的協(xié)調(diào)。財(cái)政政策通過“三支箭”把總量推上去了，這只是第一步。第二步在使用過程當(dāng)中要金融化、市場(chǎng)化，放大財(cái)政資金的杠桿效率。近些年圍繞著財(cái)政貨幣政策的協(xié)調(diào)問題，學(xué)界屢屢發(fā)生激烈論爭(zhēng)，說明大家在這個(gè)問題上有不同的看法，說明協(xié)調(diào)財(cái)政政策與貨幣政策的愿望和現(xiàn)實(shí)還存在相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

從財(cái)政研究而言，筆者認(rèn)為當(dāng)前要加強(qiáng)總量型財(cái)政政策的研究和管理，要從以前比較多地關(guān)注財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)調(diào)整，適度轉(zhuǎn)向總量型的財(cái)政政策。具體而言，有以下幾個(gè)方面

第一，調(diào)整認(rèn)識(shí)。所謂“三十年河?xùn)|、三十年河西”，現(xiàn)在財(cái)政政策已經(jīng)出現(xiàn)了否定之否定狀態(tài)下的某種輪回狀態(tài)，需要在研究財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)調(diào)整功能的同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政政策調(diào)節(jié)總量方面的研究。

第二，創(chuàng)新財(cái)政政策工具。財(cái)政要履行總量調(diào)節(jié)的功能，就必須要有相應(yīng)的工具和抓手。我最近聽一些討論，大家對(duì)地方融資平臺(tái)、ppp等的積極性還是有認(rèn)識(shí)的，但在實(shí)踐中走偏了。應(yīng)當(dāng)想辦法解決其中的問題，用好這些寶貴的政策工具。另外如政策性金融、spv、財(cái)政擔(dān)保、財(cái)政貼息、特殊轉(zhuǎn)移支付等，都是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展的政策性工具。

第三，加強(qiáng)債務(wù)管理至關(guān)重要。債務(wù)過去是、現(xiàn)在也是財(cái)政政策和貨幣政策的交集，差別是在國(guó)債之外增加了地方債這一全新的品類。研究總量型財(cái)政政策必須將其作為一個(gè)極端重要的研究?jī)?nèi)容。

第四，除了加強(qiáng)對(duì)地方債的行政控制與管理，還要強(qiáng)化市場(chǎng)約束。這些年圍繞地方債務(wù)管理，從行政層面出臺(tái)了很多辦法、很多的標(biāo)準(zhǔn)、很多的禁令，可以說能用的手段都用上了。但債務(wù)作為一個(gè)介于財(cái)政和金融之間、政府和市場(chǎng)之間的交叉，還要實(shí)實(shí)在在來自于市場(chǎng)本身的約束，這一點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第五，增強(qiáng)地方債的市場(chǎng)功能。即要有一個(gè)活躍地方債的二級(jí)交易市場(chǎng)，長(zhǎng)期、中期、短期債券都可靈活交易，這樣不僅可以滿足投資者的需求，而且也能滿足財(cái)政資金靈活周轉(zhuǎn)的需要。

第六，切實(shí)加快各級(jí)政府的年度財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)負(fù)債表等技術(shù)性工作。要激活債務(wù)市場(chǎng)性的一面，需要配套的基礎(chǔ)性條件，如政府的年度的財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)負(fù)債表等。這些已列入了財(cái)政改革的范圍，但目前沒有完全完成，這就制約投資者評(píng)價(jià)、交易等市場(chǎng)功能的充分發(fā)揮。

第七，加快政府間財(cái)政關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系的相關(guān)改革。財(cái)政的底層是政治和行政。多年來，在政府間財(cái)政關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系上，一些深層次的改革進(jìn)展得非常慢，甚至?xí)r有反復(fù)。這勢(shì)必會(huì)在具體現(xiàn)實(shí)層面上有一些問題過一段時(shí)間發(fā)作一次。隱性債就是比較典型的例子。要加快相關(guān)方面的改革。

總量財(cái)政政策下，搞財(cái)政的同志共同擔(dān)憂的是，如果過多使用赤字和債務(wù)刺激經(jīng)濟(jì)的情況下，可能會(huì)造成財(cái)政本身的不安全和不可持續(xù)。在這種情形下，筆者認(rèn)為還是要放到全局當(dāng)中來看，放到疫情改變世界中來看。

最近一份oecd報(bào)告有這樣一句話：“在今天，除了花錢之外別無(wú)選擇，這場(chǎng)危機(jī)的特殊性質(zhì)必須要有財(cái)政支持，來確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迅速恢復(fù)，而增長(zhǎng)的恢復(fù)將有助于我們的償還。”這就是我們今天的大勢(shì)、大局和不以人的意志為轉(zhuǎn)移的基本盤和基本面，應(yīng)集合眾智，共同研究和討論疫情后財(cái)政政策的新特征和新使命。